内容提要 2014年下半年开始的国际油价下跌对沙特阿拉伯的经济造成严重冲击，加上其他政治、经济和对外关系变化等因素的影响，该国开始调整经济发展政策。其主要内容包括：资源配置从依靠政府干预向依靠市场支配的方向转变；政府财政收入从依靠石油收入向扩大非石油收入的方向转变；产业结构从过度依赖石油经济向新能源和矿业等多样化领域拓展；企业所有制结构从国有化向加快私有化的方向转变；投资资金来源从基本依靠本国资本向重视吸引外资的方向转变；劳动就业从依靠外籍侨工向“沙特化”的方向转变。综观沙特经济发展重点与中国“一带一路”倡议的契合点，能源安全、产能合作、基础设施和金融是双方经济合作最有潜力的合作领域。
关键 词 “一带一路” 沙特阿拉伯 经济调整
作者简介 陈沫，中国社会科学院西亚非洲研究所副研究员、中国社会科学院海湾研究中心秘书长（北京100007）。
中国在落实“一带一路”倡议过程中，需要与丝路沿线国家探索新的经济合作模式，并与之形成“利益共同体”和“命运共同体”。位居海湾地区的能源大国——沙特阿拉伯（下文简称“沙特”）是“一带一路”的重要节点国家之一。值得注意的是，自2014年下半年以来，关乎该国经济发展的国际石油市场剧烈动荡，国际油价从每桶130美元左右下跌到2016年初的每桶30美元左右，给世界主要石油输出国沙特的经济造成了严重冲击。沙特由此采取措施，进行深层次的经济调整。在充分认知该国经济发展新动态的基础上，将中国的“一带一路”倡议与沙特的经济发展重点进行对接与协调应成为深化两国经济合作的关键。
沙特经济调整的方向
2014年下半年开始的国际石油价格下跌对沙特的经济造成严重冲击，该国遂开始调整经济发展政策。尽管沙特在低油价形势下进行经济调整已经不是第一次，但这次调整却有着新的背景和更加深刻和丰富的内容。
（一）沙特经济调整的背景
沙特的经济调整的背景有其独特性，经济、政治和对外关系等因素的变化对于这次经济调整的特点和方向具有重要影响。
第一，沙特的经济调整首先与该国经济对于石油过度依赖而产生的强烈负面效应有关。从20世纪70年代开始，该国政府在大力发展石油经济的同时，开启了国家经济现代化的进程，以应对国际油价剧烈波动对经济发展的影响。在20世纪80年代后期到90年代，沙特曾经遭遇过长期低油价的冲击。当时，由于沙特的经济规模还比较小，主要依靠抽回海外资产和少量举借债务，承受了低油价的冲击。但是，此轮低油价周期对沙特经济的冲击强于以往。2014年，沙特政府财政预算自2009年以来首次出现赤字，2015年财政预算赤字达1 222亿美元，预计2016年预算赤字为733.4亿美元。沙特的全部海外资产总共只有6 000多亿美元，完全按照20世纪八九十年代那样的模式，依靠抽回海外资产已难以安然渡过危机。国际货币基金组织也对沙特发出警告，沙特如果继续强行保持产量，其外汇储备将在5年内耗尽。因此，沙特必须郑重考虑体制方面的改革及进一步加快经济多样化的步伐。
第二，沙特新国王萨勒曼对王子和副首相的任命标志着沙特第三代亲王继承王位拉开了序幕，并开始对国家的经济和政治发展发挥决定性的影响。2015年是沙特政治历史上具有特殊意义的一年。自从沙特的创建者老沙特国王1953年去世以来，王位一直由他的儿子们，也就是王室的第二代亲王继承，兄终弟及，王储也是由第二代担任。及至2015年阿卜杜拉国王去世，79岁的萨勒曼继承王位，已经先后有5位第二代亲王出任沙特国王。然而，随着时间推移，能够继承王位的第二代亲王虽然仍有人在，但普遍年事已高，健康堪忧，越来越难以胜任国王的重任，在担任王储期间未及继承王位就离世而去者，也不乏其人。因此，沙特的王位继承何时开始向第三代亲王转移，是人们关注已久的问题。萨勒曼国王即位后，终于在这方面迈出了决定性的步伐。2015年4月，他免去了已70岁的第二代亲王穆克林的王储职位，任命57岁的第三代亲王穆罕默德·本·纳伊夫接任王储，并任第一副首相和内政大臣。更为引人注目的是，他同时任命自己的亲生儿子、年仅35岁的穆罕默德·本·萨勒曼为副王储和第二副首相，并任国防大臣和经济与发展事务委员会主席，其继承王位的顺序排在王储之后。这些第三代亲王一般都接受过良好的现代教育。穆罕默德·本·纳伊夫曾获得美国刘易斯-克拉克学院政治经济学学位，穆罕默德·本·萨勒曼则在沙特的大学学过法律。因此，他们与老一代亲王相比，视野更加开阔，思想更加解放，在解决国家发展和安全问题方面，特别是解决因国际油价下跌导致的资金紧张问题的时候，也不可能因循老一辈的传统做法，而会有更新的思路和举措。
第三，沙特的这次经济调整也与该国近年对外关系格局的变化有关。沙特长期以来是美国在中东地区的战略盟友，不仅在军事上依靠美国的支持，而且在石油出口方面主要依赖美国市场。但是这一切从新世纪以来发生了急剧的变化。首先，2001年爆发的“九·一一”事件涉及14名沙特国籍的恐怖主义分子，使美国与沙特之间的政治互信大打折扣，美国在中东的军事基地也从沙特转移到卡塔尔。其次，美国在新世纪的第二个十年开始，加快实行战略重心东移，对中东地区实行战略收缩，开始重视寻求其中东问题的政治解决，不愿再在叙利亚和伊朗问题上卷入新的冲突，特别是在对待沙特在中东地区的两个宿敌伊朗和叙利亚的问题上，美国相对消极的干预态度也令沙特大失所望。2013年，美国决定与伊朗政治解决核问题，在叙利亚问题上不愿直接出兵推翻巴沙尔政权，这让沙特极为恼火，甚至在2013年10月18日宣布拒绝出任已经当选的联合国安理会非常任理事国，以表达对美国的严重不满。然而，美国在中东地区的战略收缩有其必然的原因，且已成为难以转变的趋势。沙特在经济上与美国也有所疏远，特别是在能源问题上，美国长期推行进口来源多样化政策，逐渐减少对中东地区的石油进口依赖；新世纪以来美国页岩油开发进展迅速，对沙特的石油进口需求进一步减少。与此同时，中国在沙特经济中的地位不断上升，2015年已经成为其石油出口的第一大市场和第一大贸易伙伴。因此，从前国王阿卜杜拉执政时期开始，沙特出现明显的“向东看”的趋向，阿卜杜拉国王即位后将首次正式出访锁定中国，这次出访也是两国自1990年建交后沙特国王首次访问中国。西方和东方在沙特经济关系中地位的此消彼长，以及沙特与美国关系正在发生的变化，必然会影响到沙特对外经济关系方向。沙特在新的条件下推动经济调整，必然要把目光更多地投向中国等新兴的东方经济贸易合作伙伴。
（二）经济调整方向及其表现
关于沙特的经济调整，该国尚未发表系统的计划或方案。但根据部分沙特政要的言论，以及政府已经或计划采取的政策调整，大致可以归纳为以下6个主要方向。
第一，资源配置从依靠政府干预向依靠市场支配的方向转变。沙特长期以来虽然主张实行市场经济，但实际上政府对于经济的干预还是比较多的，特别是政府通过控制价格在资源配置中发挥着支配性作用。政府长期对水电和能源价格进行补贴，这对于在一定发展阶段内，发挥资金相对充裕的优势，加快经济建设和提高居民生活水平，具有相对的合理性。但是，在如今政府收入与开支的缺口急剧增大，补贴开支也随着人口增长和经济规模扩大而急剧膨胀的情况下，补贴越来越成为政府财政的巨大负担。更为重要的是，政府补贴扭曲了水电和能源的价格，使价格不能反映产品的真实成本，实际上既不利于提高资源使用的效率，也不利于激励私人企业和外资对水电和能源部门的投资。这种扭曲的价格对于经济发展来说，并不具有长期的可持续性。因此，逐渐理顺价格，特别是发挥市场在配置资源中的决定性作用，已经引起沙特政府决策者的重视，并且反映在这一轮的经济调整之中。沙特政府已经提出要提高国内水电价格，还敦促审议供水和电力领域的现行法律。沙特水电部提出从2015年12月起，将非居民用水价格上调50%，但居民用水价格不变；对使用给排水服务的用户，则每立方米水价上涨为9里亚尔；对仅使用给水服务的用户，每立方米水价6里亚尔。沙特劳工部最近制定了“工资保护计划”。根据这个计划，企业所雇佣的劳工即便当前劳工合同尚未终结，仍有权在不征得现有雇主同意的情况下转入其他企业工作，这促进了劳动力在市场上的自由流动。
第二，政府财政收入从依靠石油收入向扩大非石油收入的方向转变。沙特的政府预算由于严重依赖石油收入，并且在一定程度上存在着资金剩余的情况，因此，政府的预算管理长期以来并不重视开辟石油以外的收入来源，而是仅仅满足于石油收入的开支分配。当国际石油价格下跌、财政收入不能满足开支的时候，政府往往采取抽回一部分海外资产的办法，暂时弥合预算开支的不足。沙特的海外资产主要由具有中央银行职能的沙特货币管理局控制，在2016年已经达到6 323亿美元。现在的情况与20世纪90年代中期沙特应对低油价的情势不同，政府预算的规模已经比当年庞大得多，而2015年政府财政赤字占国内生产总值（GDP）的比重已经高达17.5%。沙特政府已经意识到，抽回海外资产进行调节已经不能完全解决财政资金不足的问题，也不可能是解决预算问题的长效机制。沙特财政大臣阿萨夫公开表示，要渡过油价低迷时期，沙特不能单纯依赖财政储备，而应当多种手段并用，包括减少不必要的财政支出，以及发行更多债券。因此，在最近启动的经济调整中，沙特已经引人注目地采取那些非石油输出国常见的解决预算收入不足的办法，其中包括压缩开支、增加税收、发行国债，甚至计划通过出售国有企业增加政府收入。
沙特阿拉伯还采用了发行国债的办法为政府筹措资金。政府从2015年7月开始发行国债，这是自2007年沙特政府发行债券后的第一次，标志着沙特经济政策十年来的最大调整。2015年7月，沙特政府发行40亿美元债券，8月又向银行售出53亿美元债券。到2015年底，沙特政府4次向银行出售的债券总金额增至307亿美元。沙特财政大臣阿萨夫指出，为弥补财政赤字，沙特政府除了发行更多的传统政府债券之外，还将发行伊斯兰债券。作为增加非石油收入的措施，沙特政府在2015年下半年已批准对未开发土地征收2.5%的税收，以及对使用沙特机场的旅客征收23美元的机场费。政府还计划在2016年开征卷烟和软饮料税，以及5%的增值税等。沙特政府还计划在近年内通过出售国有资产筹集4 000亿美元收入，其中包括出售国有土地，用于商业性开发，出售其最大的石油企业沙特阿美石油公司的部分股权等。
第三，产业结构从过度依赖石油经济向新能源和矿业等多样化领域拓展。沙特自20世纪70年代开始大规模推行经济多样化发展战略以来，战略重点主要放在发展能源密集和资本密集型工业方面。新的一轮低油价周期的到来，使沙特再次深切地感受到减少对石油过度依赖的迫切性，经济多样化的战略方向也出现了一些新的亮点，该国对于加快发展新能源和矿业的兴趣尤其引人注目。
尽管沙特是世界主要石油生产国和出口国，但是仍然具有能源结构多样化的战略需要。首先，石油具有完备成熟的国际市场，是沙特阿拉伯稳定的出口产品，因此沙特希望把尽可能多的石油用于出口，而不是用于不断增加国内的石油消费。其次，沙特现有的电厂都是以天然气为燃料的燃气电厂，而沙特的天然气几乎全部是与石油伴生的，其产量随着石油产量而波动。发展非天然气发电燃料，不仅关系到全国电力供应的长期稳定，也关系到沙特能否通过灵活调节石油产量，保持对国际石油市场干预的主动性。再次，沙特具有发展石油和天然气替代能源的优越条件。该国是世界上太阳能资源最好的国家之一，风能资源丰富，相对充裕的资金适合发展以前期投资需求量大著称的核能发电产业。因此，早在2013年，沙特的阿卜杜拉国王核能与可再生能源中心就发布了沙特阿拉伯雄心勃勃的新能源发展计划，即通过发展太阳能、风能和核能，在2032年沙特建国100周年的时候，形成54吉瓦（54万兆瓦）的新能源发电能力。2014年，国际市场进入低油价周期以来，尽管沙特缩减了一些项目的规模，并且在2016年宣布把实现新能源发电目标的时间推迟到2042年，但新能源产业仍然是沙特经济多样化的一个长期重要方向。
沙特是海湾地区矿业资源相对丰富的国家，包括黄金、铁矿、铜矿、锌矿、铅矿、铝矾土、磷酸盐、石膏、苛性氧化镁、瓷土等，具有发展矿业和矿产品加工工业的条件。2015年10月，沙特石油矿业资源大臣纳伊米宣布，沙特要通过加快矿业开发，以及发展冶金、炼铝、化肥、建筑材料等产业，在2030年的时候实现矿业产值增加两倍，达到960亿美元投资规模，并创造10万的就业机会，把矿业打造成为仅次于石油和化工工业的国民经济“第三支柱”。
第四，企业所有制结构从国有化向加快私有化的方向转变。由于石油收入控制在王族和政府的手中，所以沙特的经济发展也具有政府主导的特点，每年政府预算中的很大一部分资金用于经济建设的投资。例如，在2013年的政府预算中，交通运输和电讯、经济资源开发、基础设施发展等领域的项目，就占了全年预算开支的大约10%。除此之外，该国主要经济产业基本上都控制在政府的手中，例如沙特工业发展的旗舰企业——沙特基础工业公司就是政府持股70%的国营企业，其现任的董事会主席就是现任副王储和经济发展委员会主席穆罕默德·本·萨勒曼亲王；沙特的航空、铁路、电力、海水淡化、通信等基础设施均控制在政府手中。随着政府石油收入的减少和投资能力的削弱，以及政府需要通过出售国有资产的方式弥合财政开支的不足，国有企业私有化的需要也显得越来越迫切，私有化进程正在加快。2016年第一季度，位于沙特首都利雅得的哈立德国王国际机场成为第一家私有化机场。空管和航信服务的私有化将分别于2017年的第二和第三季度启动。2020年前，沙特境内的国际、国内和区域机场的其他部门将逐渐实现私有化。最为引人注目的消息是，2016年1月8日，世界巨型石油企业沙特阿美石油公司宣布，政府正在考虑将该公司部分股权上市。这个消息一经发布，便被英国经济学家情报社称为“这一代人所经历的中东石油天然气领域最大的政策转变，可能翻开该地区石油生产国1973年石油国有化以来的新篇章”。2015年5月，该公司已经正式与沙特石油与矿产资源部分离，从而成为完全独立的市场主体。在铁路建设领域，沙特政府也表示欢迎私人投资参与建设。
第五，投资资金来源从基本依靠本国资本向重视吸引外资的方向转变。沙特因为长期拥有巨额的石油收入，单就发展的资金而言，对外国直接投资的需求并不大。但是，从引进外国先进技术、通过外国投资者获得国际市场等角度来看，沙特也对外国直接投资进行有选择的引进，特别是石油天然气的下游产业和工业制造业对外国直接投资的政策相对比较宽松。而在石油天然气的上游领域、金融服务等领域，沙特政府对于外国直接投资的限制就比较严格，有些领域甚至不对外国直接投资开放。因此，总体上沙特吸引外国直接投资的规模不大，根据联合国贸
